Um Raio-x da Atuação das Assembleias Legislativas

Você sabe o que faz um deputado?

Tiririca

Você vive em Brasília? Se sim, certamente lembra como sua vida melhorou radicalmente no dia 05/06 deste ano. Se é de outra cidade, saiba que nesse dia a Câmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF) brindou os cidadãos da capital brasileira com um brilhante e fundamental ato normativo: aprovou a Lei Distrital nº. 5874/2017, que criou o Dia do Goiano no DF. Essa lei foi sancionada pelo governador Rodrigo Rollemberg depois de sessões, reuniões e debates ocorridos na câmara a partir do projeto de lei proposto pela deputada Celina Leão.

No ano inteiro de 2016, a CLDF gastou R$ 372.174.994,52, período durante o qual realizou 148 reuniões ordinárias e aprovou 211 projetos de lei, sendo 196 leis ordinárias, dentre elas a que criou o tal dia do goiano[1]. Parece pouco resultado pra muito custo? Não se comparada à Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, que produziu somente 136 leis (ordinárias) ao custo de R$ 567.988.280,50!

O propósito deste estudo é simples: Comparar as 27 Assembleias Legislativas do Brasil sob o prisma de quanto custam ao contribuinte e quanto devolvem em resultados para o cidadão, que no fim das contas as sustenta.

Tratarei do tema em duas frentes:

  • uma abordagem quantitativa, utilizando diversos indicadores para medir e comparar a eficiência das assembleias;
  • e outra abordagem qualitativa, em que apresentarei os principais temas de 4.661 leis estaduais aprovadas no ano de 2016, utilizando uma técnica de análise de dados chamada Modelagem de Tópicos.

Os Dados

Isso deu um trabalho danado! Acessei dados públicos das 27 assembleias legislativas (AL’s) brasileiras. Levantei as seguintes informações, referentes ao ano de 2016:

  • do orçamento: valor total da despesa, gasto com pessoal ativo, % da Receita Corrente Líquida do Estado comprometida com despesas de pessoal e limite autorizado para despesas de gabinete (cotas) parlamentares.
  • da atividade legislativa: número de deputadosnúmero de leis ordinárias aprovadas, número de sessões ordinárias realizadas e o texto das ementas das leis aprovadas.

Trouxe também do IBGE[2] algo sobre o estado: população, Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e Produto Interno Bruto (PIB) per capita.

Tive o cuidado de informar, para cada dado, o link onde pode ser validado. A tabela final com as informações e indicadores está aqui. Em alguns casos, como para obter parte dos textos das ementas, foi necessário um esforço de web scraping, cujos códigos, em Python, disponibilizo aqui. No mesmo link você vai encontrar os srcripts de geração dos gráficos utilizados.

Vamos aos resultados!

Parte 1: Análise da eficiência das Assembleias Legislativas

De início, vejamos no gráfico abaixo a distribuição das AL’s considerando o custo orçamentário e a produção de leis em 2016:

gasto_leis

A linha vermelha tracejada pode ser entendida como a produção esperada de leis para cada nível de gasto anual, tendo em vista a distribuição observada. Observe que a maior parte das AL’s estão posicionadas margeando esta linha. É importante aqui destacar alguns extremos, como é o caso de Goiás. Veja que a produção da AL-GO é muito superior ao esperado, considerando seu orçamento anual (em comparação com o Piauí, que tem praticamente o mesmo valor de gasto anual, Goiás produziu mais que o dobro de leis).

No extremo da baixa produtividade estão MT, PA, BA e RS. As leis aprovadas pelas suas respectivas casas legislativas são em número muito inferior às de outras de orçamento similar.

Podemos combinar os indicadores de gasto anual e de leis aprovadas para calcular quanto custa 1 lei em cada estado. Vejamos no ranking abaixo:

custo_lei

Em Brasília, pagamos R$ 1,8 milhões pra ter o Dia do Goiano. Valeu a pena? No RS, pagou-se mais de R$ 4 milhões para aprovar a Lei nº. 14867/2016, que criou o”Dia da Igreja Mundial do Poder de Deus” (se duvida, tá aqui o link).

Outro indicador de produtividade da atividade legislativa é a proporção de sessões ordinárias realizadas em relação aos dias úteis do ano[3]. Aí também vale um ranking:

prop_dias_uteis

Palmas para São Paulo. Em parte a baixa produtividade e o alto custo das AL’s têm relação com o mostrado aqui. A média do percentual de trabalho nos dias úteis é de apenas 47%. A Assembleia do Pará só tem sessões ordinárias em 20% dos dias! Façamos a ressalva de que só consideramos as sessões ordinárias, já que essas conduzem a produção legislativa regular. É possível que, em situações especificas, o calendário da AL tenha sido dominado por sessões extraordinárias e CPI’s, por exemplo, mas isso não é a regra. Normalmente 2 dias na semana (isso é padrão em todas as assembleias) são reservados a sessões solenes e atividades em comissões, que não exigem quórum e, convenhamos, têm utilidade duvidosa.

Seria razoável se pensar que estados mais pobres gastam menos, certo? Errado.

Vamos comparar o PIB per capita do estado com a verba de gabinete autorizada:

pib_verba

E se compararmos as verbas de gabinete com o IDH do estado? Vejamos:

IDH_verba

Parece (e é!) contra intuitivo, mas os estados mais pobres ou menos desenvolvidos têm maiores verbas de gabinete destinadas aos deputados do que os estados mais ricos. Isso vale tanto para comparações utilizando o PIB per capita quanto o IDH. Veja na linha de tendência linear em ambos os gráficos que quanto menor o PIB per capita ou o IDH do Estado, maior tende a ser o limite autorizado das verbas de gabinete. E o que dizer do Mato Grosso, que dispõe R$ 65 mil todos os meses aos deputados para despesas de gabinete!? É mais que o dobro do que no DF, que por sinal tem mais que o dobro em PIB per capita do que o MT.[4]

Quanto cada cidadão paga para sustentar a AL de seu estado?

Você pode não saber o que faz um deputado. Mas pelo menos quanto custa um você vai saber. O gráfico abaixo apresenta quanto cada cidadão contribuiu para manter o funcionamento da AL de seu estado:

 

gasto_habitante

O cidadão de Roraima contribuiu em média com R$ 387,15 para manter a Assembleia Legislativa do Estado em 2016. Isso foi mais de 7 vezes, por exemplo, do que o cidadão paraense pagou.

Outra maneira de medir a produtividade é ter como foco o parlamentar. Espera-se que mais deputados produzam mais, certo? Apresento abaixo a comparação entre quantidade de leis e número de deputados estaduais:

leis_vs_deputado

E aqui, o valor gasto com pessoal ativo também é comparado ao número de parlamentares:

pessoal_ativo

 

Nos 2 gráficos acima, vemos tendências esperadas. Mais deputados, mais leis e também mais despesas (no caso, de pessoal). Vale destacar os casos que se distanciam muito da reta, lembrando que estar acima da reta no primeiro caso é bom (mais leis) e no segundo caso é ruim (mais gasto). Veja os casos positivos de Goiás e Minas Gerais no primeiro, e os negativos DF e RJ no segundo. O DF tem gasto com pessoal do mesmo nível do RS, que tem mais que o dobro de parlamentares.

Ranking geral de eficiência das Assembleias

Até aqui tratamos de alguns indicadores de eficiência combinados ou analisados isoladamente. Quero agora propor uma análise integrada da eficiência das Assembleias Legislativas Brasileiras. Para tanto, construí um índice, que denomino agora Índice Geral de Eficiência, levando em conta 8 indicadores de produtividade das AL’s:

  1. % dos dias úteis com sessões ordinárias
  2. Custo da AL por habitante
  3. Custo da AL por lei criada
  4. % do PIB comprometido com a AL
  5. Verba de gabinete por IDH (Razão Verba de Gabinete / IDH)
  6. Quantidade de leis por deputado
  7. Gasto com pessoal ativo / deputado
  8. % da Receita Corrente Líquida do Estado comprometido com despesas de pessoal na AL[5].

Os valores foram trazidos à escala de 0 a 1, de maneira a permitir a contabilização conjunta. Para tanto utilizei uma simples transformação matemática[6]. Alguns desses indicadores (marcados em vermelho acima) têm impacto negativo na eficiência (i.e, quanto maior menor a eficiência da AL). Nesses casos considero o valor subtraído de 1, compondo finalmente um índice que varia de 0 a 8.

Eis a equação do índice:

Índice Geral de Eficiência (IGE) =

% dos dias úteis com sessões ordinárias +

(1 – Custo da AL por habitante) +

(1 – Custo da AL por lei criada) +

(1 – % do PIB comprometido com a AL) +

(1 – Verba de gabinete por IDH (Razão Verba de Gabinete / IDH)) +

Quantidade de leis por deputado +

(1 – Gasto com pessoal ativo / deputado) +

(1 – % da Receita Corrente Líquida do Estado comprometido com despesas de pessoal na AL)

Vamos ao ranking final do Índice Geral de Eficiência (IGE), detalhando os números da AL em cada indicador[7]:

 

ranking

Goiás, Espírito Santo e os demais estados que iniciam o ranking destacam-se pelo volume de leis criadas e pelo “baixo custo”, considerando os gastos relativamente ao número de habitantes ou IDH. Já as assembleias com baixíssimo índice, como RR, PA, AC e MT, apresentam pouca produtividade e muito gasto. Ainda me questiono, como que o MT autoriza seus parlamentares a gastarem R$ 65 mil com verbas de gabinete?

E aplausos para Goiás. Afinal, talvez os goianos mereçam mesmo um feriado em Brasília. Além de música sertaneja, também produzem deputados baratos, parece.

Esta primeira parte do estudo trouxe uma detalhada análise da produtividade das AL’s por todo Brasil. Mas isso partindo do pressuposto de que as leis produzidas têm alguma relevância para a sociedade. Confrontaremos essa ideia na segunda parte da pesquisa, onde farei uma analise qualitativa dos principais temas abordados nas leis. Já dou uma dica: espere por nomes de ruas e feriados mais do que por regulamentação de políticas públicas na área de saúde.

Até lá.

Você pode enganar algumas pessoas o tempo todo ou todas as pessoas durante algum tempo, mas você não pode enganar todas as pessoas o tempo todo.

(Abraham Lincoln)

Primeiro vêm as risadas, depois as mentiras. Por último o tiroteio.

(Stephen King)

[1] Para que não me acusem de perseguição aos goianos, segue trecho da canção Temporal de Amor, de Leandro e Leonardo:

Chuva no telhado
Vento no portão
E eu aqui nesta solidão
Fecho a janela
Tá frio o nosso quarto
E eu aqui, sem o teu abraço.

[2] Dados das Contas Nacionais de 2014 – IBGE: http://dados.gov.br/dataset/contas-regionais-do-brasil.

[3] Considerei os dias úteis pelo calendário federal (não subtraí feriados locais, pois eles são criados pelo próprio legislativo local).

[4] Este estudo da Transparência Brasil, de 2014 (do qual inclusive retirei boa parta das informações referentes aos limites autorizados para verbas de gabinete das Assembleias), já havia demonstrado essa relação entre verba de gabinete e PIB dos estados. A análise aqui confirma tal situação absurda, e vemos que o IDH também guarda a mesma correlação.

[5] Este indicador é especialmente relevante devido à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece como limite máximo o percentual de 3% para as despesas de pessoal no legislativo estadual em relação à Receita Corrente Líquida (RCL) do estado.

[6] Utilizei a transformação (x – min)/(max – min).

[7] Observe que há alguns poucos dados faltantes (valor “nan” na tabela). Adotei o procedimento de substituí-los pela média da coluna. Excluí estados em que houvesse dado faltante em 3 ou mais colunas (isso ocorreu com RJ e MA).

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14 comentários sobre “Um Raio-x da Atuação das Assembleias Legislativas

  1. Muito bacana o estudo. Na próxima etapa, sugiro avaliar também a porcentagem de leis que são declaradas inconstitucionais. Acredito que isso mostra a quantidade de leis que de fato passam a ter um efeito jurídico. Eu já li que mais de 40% das leis produzidas pela Câmara Legislativa do DF são declaradas inconstitucionais!

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  2. A iniciativa pareceu interessante, mas se baseia em premissas totalmente incorretas. O número de leis aprovadas não mede o trabalho de um deputado. Se é por isso, vocês são fãs do Paulo Maluf, que já aprovou um monte de projetos. Segundo o estudo de vocês, deputados de oposição ou representantes de minorias, que raramente aprovam projetos, são maus. Entretanto, se um deputado petista aprova um monte de leis que oneram o povo e protegem corporações e sindicatos, ele é bom na visão de vocês porque aprovou grande quantidade de leis. Assim como um goleiro, também é bom deputado aquele que com o seu voto ajuda a barrar leis que vão contra o povo. Também pode ser bom deputado aquele que trabalha para revogar leis. Um bom deputado trabalha nas diversas comissões não para aprovar seus projetos pessoais, mas sim os melhores projetos para a população. Se vocês pretendem fazer uma análise qualitativa, vão aprofundar ainda mais o erro porque o que é bom para vocês pode não ser bom para a maioria da população. Enfim, para fazer a análise qualitativa, vocês se autodeterminariam os donos de toda a verdade, o que é perigoso e não vale como critério científico. Portanto, parabéns pelo trabalho de pesquisa, embora seja meramente ilustrativo.

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    1. Sua crítica é válida do ponto de vista do indicador de quantidade de leis aprovadas, mas considere que esse é apenas 1 indicador dentre muitos que propus aqui.
      Na segunda parte do estudo, observando o texto das leis, vemos que boa parte são totalmente inúteis (e sim, esta é uma opinião minha). Mas se supormos que as leis “inúteis” se distribuem uniformemente entre os estados, ainda assim poderíamos considerar válido o indicador. Observe que não estou considerando a produção de um deputado em particular mas sim a da Assembleia inteira e existe uma clara correlação entre a quantidade de projetos e o gasto anual. Apenas pontuei aqui os casos que fogem dessa regra.

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  3. Iniciativa válida. Vivemos em uma sociedade competitiva e todos temos que apresentar resultados. E somos avaliados sob vários aspectos. Temos que introduzir critérios realistas de objetividade e da relação custo-benefício de se manter cada uma das casas legislativas. E aproveitar a oportunidade para apontar a necessidade de reduzir o número de parlamentares, de exigir melhor qualificação, maior compromisso com a atividade e mais transparência com os gastos do erário.

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  4. Bom Dia Leonardo,
    Que trabalho fantástico vc está realizando ao descortinar os gastos absurdos e a inutilidade das Assembléias Legislativas. Imagino o que poderia sair a partir de uma análise das Câmaras de Vereadores.
    Tomei a liberdade de usar alguns trechos do seu trabalho e logicamente citando a sua autoria num artigo que publiquei semana passada no site Noticias Agrícolas.
    O artigo está gerando enorme repercussão no País e em parte quero creditar isso ao seu trabalho que deu solidez estatística ao que escrevi.
    Segue o link para o seu conhecimento:

    https://www.noticiasagricolas.com.br/artigos/artigos-principais/224858-produtores-milionarios-entorpecencia-tributaria-e-uma-proposta-de-reforma-politico-administrativa.html#.W-l8XC3Ordc

    Abraço

    Eduardo Lima Porto

    Curtido por 1 pessoa

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